1. Le Sénégal et les directives de l’UEMOA sur la gestion des Finances publiques
Depuis le début des années 2000, la gestion des finances publiques au Sénégal s’inscrit dans une dynamique de réforme visant à harmoniser les pratiques budgétaires, comptables et de contrôle avec les standards internationaux. Cette évolution s’est accélérée notamment sous l’impulsion des directives émanant de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA).
1.1 Le cadre normatif de l’UEMOA
L’UEMOA réunit huit États membres utilisant le franc CFA de l’Afrique de l’Ouest : le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire, la Guinée-Bissau, le Mali, le Niger, le Sénégal et le Togo. Elle a engagé une vaste réforme de la gestion des finances publiques au travers d’un ensemble de directives adoptées en 2009. L’objectif de ces normes est de favoriser la transparence, la responsabilité et la performance dans l’usage des ressources publiques.
A partir de 2009, l’UEMOA a lancé un processus de réforme en posant un cadre commun et harmonisé pour la gestion des finances publiques. Cette démarche s’est matérialisée par l’adoption d’un corpus de textes communautaires successifs, dont :
ü Trois directives de portée juridique :
1) Directive 01-2009 du 27 mars 2009 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques
2) Directive 06-2009 du 26 juin 2009 portant lois de finances
3) Directive 07-2009 du 26 juin 2009 portant Règlement général sur la Comptabilité publique
ü Deux directives de portée comptable :
4) Directive 08-2009 du 26 juin 2009 portant nomenclature budgétaire de l’État
5) Directive 09-2009 du 26 juin 2009 portant plan comptable de l’État
ü Une directive de portée statistique :
6) Directive 10-2009 du 26 juin 2009 portant sur le Tableau des Opérations financières de l’État
À ces textes s’ajoutent des directives ultérieures portant sur le régime financier des collectivités locales et la comptabilité des matières.
1.2 L’application des directives de l’UEMOA au Sénégal
Le Sénégal a entrepris une transposition progressive de ces directives dans son cadre juridique et institutionnel. Cette adaptation s’est concrétisée par la révision des lois de finances et de la réglementation budgétaire, l’intégration d’un nouveau plan comptable de l’État, ainsi que la refonte des procédures de contrôle interne et externe.
La démarche sénégalaise, comme celle des autres États membres, illustre à la fois une volonté d’intégration régionale et le souci de préserver certaines spécificités locales. Les autorités nationales ont accompagné cette réforme par des programmes de formation, de sensibilisation et de renforcement des capacités pour le personnel des finances publiques.
1.3 Quelques paradoxes
L’adoption des directives de l’UEMOA a permis au Sénégal de progresser de manière significative sur les plans de la transparence et de la gestion axée sur les résultats, et le pays poursuit ses efforts pour concilier harmonisation régionale et adaptation à son contexte propre, dans une logique continue de modernisation et d’amélioration de la gestion des finances publiques.
Néanmoins, certaines questions demeurent, notamment concernant l’application des normes internationales en matière d’audit et de contrôle. À ce titre, les observations portent sur la transposition de la Directive n° 07/2009/CM/UEMOA relative au règlement général sur la comptabilité publique, et plus particulièrement sur ses articles 94 et 95 traitant des missions et des rapports des organes et corps de contrôle de l’État.
Article 94 : Les organes et corps de contrôle exercent leurs missions d’inspection, de vérification ou d’audit, poursuivent leurs investigations et rédigent leurs rapports conformément aux normes internationales en vigueur.
Article 95 : Les rapports élaborés à l’issue des contrôles, vérifications et audits réalisés par les organes et corps de contrôle administratifs doivent être mis à disposition du public, selon les modalités prévues par les réglementations nationales.
Chaque rapport de contrôle, d’inspection et d’audit fait l’objet d’une réponse écrite de la part du service audité, précisant comment les recommandations issues du rapport seront mises en œuvre.
Dans tous les cas, les droits des différentes parties prenantes doivent être garantis.
Tous les États membres ont fidèlement transposé ces deux articles, à l’exception du Sénégal, dont les décrets n° 2011-1880 du 24 novembre 2011 et 2020-978 du 23 avril 2020 portant règlement général sur la comptabilité publique n’ont pas explicitement pris position sur l’article 94 de la directive de l’UEMOA.
La question qui s’impose est alors de savoir pourquoi, dans ces décrets, le Sénégal ne s’est pas explicitement aligné sur les normes internationales concernant les missions et les rapports d’inspection, de vérification ou d’audit et la conduite des investigations par les organes et corps de contrôle.
Pourtant, l’intérêt de l’alignement avec les normes internationales est multiple, et l’on peut citer notamment la planification et l’exécution fondées sur les risques des missions d’audit et de vérification, avec plusieurs avantages non exhaustifs :
- Une priorisation des enjeux critiques : l’audit cible les domaines à fort impact (financier, opérationnel, réputationnel, etc.).
- Une meilleure allocation des ressources : le temps et les compétences des auditeurs convergent vers les zones où les risques sont les plus élevés, évitant les audits routiniers peu pertinents.
- Un soutien à la prise de décision : les résultats d’audit éclairent les décideurs sur les points de vulnérabilité et les opportunités d’amélioration.
- La détection proactive des failles : l’audit devient un outil préventif plutôt que un simple mécanisme de détection a posteriori.
- Le suivi des plans d’action : les recommandations gagnent en précision et en suivi, avec des indicateurs de performance liés aux risques.
À l’inverse, le non-alignement sur les normes internationales, et notamment l’absence d’intégration des risques dans la planification et l’exécution des missions d’audit et de vérification, expose à l’inefficacité et à la contre-productivité.
- Un focalisation sur des zones peu critiques : l’audit peut être dirigé vers des processus sans enjeu significatif, négligeant les véritables sources de vulnérabilité et laissant échapper les dispositifs critiques.
- Une mauvaise répartition des ressources : le temps et les compétences peuvent être mobilisés sur des sujets accessoires, au détriment des domaines à haut risque, transformant la mission en simple formalité coûteuse.
- Une contribution limitée à l’amélioration continue : les recommandations peuvent manquer de pertinence ou de profondeur par rapport aux enjeux réels, réduisant l’influence sur la gouvernance et la stratégie.
- Un manque d’assise des audités : si la mission ne répond pas aux préoccupations concrètes des acteurs, elle peut être perçue comme inutile et devenir une affaire bureaucratique sans lien avec la réalité opérationnelle.
- L’absence de détection des risques émergents : sans cartographie des risques, des menaces nouvelles (cybersécurité, réputation, conformité) peuvent passer inaperçues.
Il n’est pas contestable que la compétence des organes et corps de contrôle du Sénégal est largement reconnue. En revanche, l’absence d’un alignement formel sur les normes internationales dans les missions d’inspection, de vérification ou d’audit incite à s’interroger sur les motivations éventuelles. Qu’est-ce qui pourrait freiner officiellement un alignement sur les normes internationales, comme le font les autres États membres de l’UEMOA ? Cette question reste sans réponse clairement formulée.
1.4 Conclusion et recommandations
Il semble nécessaire que les autorités publiques du Sénégal affirment officiellement leur alignement sur les normes internationales relatives à l’audit et au contrôle des finances publiques, à l’image des autres États membres de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA). Dans cette optique, il serait utile d’inscrire dans les textes juridiques et réglementaires l’application de l’article 94 de la Directive n° 07/2009/CM/UEMOA relative au règlement général sur la comptabilité publique.
