Les Certificats Nominatifs d’Obligations (CNO) ont constitué un outil de gestion de la trésorerie publique utilisé par l’État du Sénégal pour restructurer les dettes envers ses fournisseurs.
Selon l’audit publié par la Cour des comptes en février 2025, la dette bancaire contractée hors du cadre budgétaire a atteint 2 517,14 milliards de FCFA, dont 546,70 milliards de FCFA attribués aux CNO.
Les CNO, émis par l’État entre 2020 et 2024 et rattachés à ce qu’on appelle la « dette cachée », ont alimenté les débats sur le niveau et la nature de la dette publique et continueront d’alimenter les interrogations tant que leur statut juridique et leur place dans la nomenclature des instruments de gestion des finances publiques sénégalaises ne seront pas clarifiés.
Nous proposons d’apporter quelques éléments de réponse en s’efforçant de traiter les questions centrales suivantes : les CNO s’inscrivent-ils dans le cadre réglementaire de l’UEMOA relatif aux titres publics ? Relèvent-ils du droit OHADA des valeurs mobilières ? Quelle est leur nature juridique précise ? Sont-ils négociables au sens juridique du terme ? Constituent-ils des titres du marché monétaire de l’UEMOA ? Leur émission est-elle régulière au regard du droit budgétaire ?
I : CADRE JURIDIQUE ET REGLEMENTAIRE
A. Cadre réglementaire UEMOA sur les titres publics
Le Règlement n°06/2013/CM/UEMOA du 28 juin 2013 organise l’émission des Bons du Trésor et des Obligations du Trésor au sein de l’Union économique et monétaire ouest-africaine. L’article premier y définit les Bons du Trésor comme des « titres à court terme émis par les États membres de l’Union, négociables sur l’ensemble du territoire des États membres de l’UEMOA ». Les Obligations du Trésor y sont décrites comme des « titres à moyen ou long terme, négociables sur tout le territoire des États membres de l’UEMOA, émis par les États membres de l’Union ».
Ces instruments présentent des caractéristiques réglementaires précises : ils existent sous forme dématérialisée et sont enregistrés au quotidien dans les comptes de la Banque Centrale (article 12), sont émis par adjudication ou par syndication avec l’appui de l’Agence UMOA-Titres, et sont identifiés par un code ISIN attribué par l’organisme compétent (article 13). La BCEAO assure le rôle de dépositaire central des titres émis selon une procédure d’adjudication.
B. Le droit OHADA des valeurs mobilières
Bien que la définition de la notion de valeur mobilière en droit OHADA puisse susciter certaines questions, l’article 744 de l’AUSCGIE prévoit que « les sociétés anonymes émettent des valeurs mobilières ainsi que d’autres titres financiers ». Les valeurs mobilières recouvrent les titres de capital et les titres de créance autres que les titres du marché monétaire. Le texte précise que les valeurs mobilières « confèrent des droits identiques par catégorie et donnent accès directement ou indirectement à une portion du capital de la société émettrice, ou à un droit de créance général sur son patrimoine » et sont « indivisibles à l’égard de la société émettrice ».
L’article 744-1 AUSCGIE porte sur la négociabilité en indiquant que « les valeurs mobilières, quelle que soit leur forme, doivent être inscrites en compte au nom de leur propriétaire et se transmettent par virement de compte à compte ». Cette modalité de transfert par virement de compte à compte constitue l’essence même de la négociabilité, qui se distingue fondamentalement de la cession de créance selon le droit civil, qui suppose l’accomplissement de formalités spécifiques pour transférer la créance.
Dans la doctrine, la négociabilité est définie comme « la qualité attachée à certains titres qui représentent un droit ou une créance, permettant une transmission plus rapide et plus efficace que les mécanismes du droit civil ». Ce régime se distingue nettement des mécanismes de cession de créance prévus par le droit civil, qui imposent des formalités précises pour opérer le transfert.
C. Régime de la cession de créance en droit sénégalais
Les articles 241 à 248 du Code des Obligations Civiles et Commerciales (COCC) régissent la cession de créance. L’article 241 stipule que « sans le consentement du débiteur, le créditeur peut céder son droit à un tiers, sauf si la cession est interdite par la loi, la convention ou la nature de l’obligation. La cession doit être constatée par écrit et signifiée au débiteur cédé afin d’opposabilité à ce dernier, ainsi qu’aux autres cessionnaires et aux créanciers du cédant ».
D. Cadre budgétaire sénégalais
L’article 27 de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) n°2020-07 du 26 février 2020 prévoit que les ressources de trésorerie comprennent « les produits des emprunts à court, moyen et long termes » et précise que pour les emprunts à moyen et long termes, ces ressources « doivent être autorisées par une loi de finances ».
Le Règlement n°09/2007/CM/UEMOA, qui fixe le cadre de référence de la politique d’endettement public, définit la dette publique comme la « dette résultant d’emprunts contractés par l’État ou ses démembrements auprès d’entités résidentes et/ou non résidentes ».
II. NATURE ET REGIME JURIDIQUE DES CNO
A. Les CNO ne constituent pas des titres du marché monétaire UEMOA
Les CNO apparaissent comme des instruments de créance émis directement par l’État à destination d’investisseurs institutionnels ou d’entreprises, fixant un montant, une échéance et un taux d’intérêt prédéfinis. Ils ont été utilisés pour restructurer les dettes dues aux fournisseurs publics, constituant une forme de titrisation des créances envers l’État.
Leur mode de structuration et leur émission ne recourent ni à l’adjudication ni à l’Agence UMOA-Titres, et ils ne sont pas dématérialisés dans les livres de la BCEAO.
L’article 744 AUSCGIE distingue expressément les « titres de créance autres que les titres du marché monétaire », laissant aux États membres la définition des formes, régimes et caractéristiques propres aux titres du marché monétaire. Or les CNO ne répondent ni à la définition des bons du Trésor, ni à celle des obligations du Trésor telles que prévues par le Règlement 06/2013.
Sur ce point, il n’est pas risqué d’affirmer que les CNO ne répondent pas aux critères qui caractérisent les titres du marché monétaire de l’UEMOA.
B. Les CNO ne constituent pas des valeurs mobilières au sens OHADA
L’article 744 AUSCGIE précise que les valeurs mobilières sont émises par les sociétés anonymes (et, par extension, par les sociétés par actions). Seules les sociétés par actions disposent, en principe, de la capacité d’émettre des valeurs mobilières.
Étant émis par l’État du Sénégal, entité morale de droit public et non par une société commerciale par actions, les CNO ne sauraient être qualifiés de valeurs mobilières au sens de l’AUSCGIE. Le champ d’application ratione personae de l’article 744 exclut les personnes morales de droit public de la capacité d’émettre des valeurs mobilières au titre du droit OHADA.
C. Les CNO ne sont pas négociables au sens juridique
Selon l’article 4 (« Cession des titres ») d’un extrait de convention de substitution de débiteur entre l’État sénégalais et une banque localisée dans le cadre d’un CNO consulté, il est indiqué que « les CNO sont librement cessibles et négociables uniquement dans la zone UEMOA. Toutefois le cédant doit notifier toute cession au Ministère des Finances et du Budget ».
Cette dualité de transmission prévue par le CNO n’est pas compatible avec la notion de négociabilité telle que conçue par l’article 744-1 AUSCGIE, qui repose sur une transmission par virement de compte à compte et qui, en pratique, confère à l’acquéreur un droit nouveau et sûr, avec un recours potentiel contre le vendeur. En revanche, la cession de créance, telle que codifiée par le COCC, implique que le droit transféré puisse être affecté par des vices ou des exceptions et que le cessionnaire n’obtienne pas nécessairement un droit parfaitement indemne.
Dans les pratiques de gestion des finances publiques du Sénégal, certains CNO ont été transmis à des banques sous forme de cession ou de mise en garantie de crédits accordés. Cette transmission par cession de créance, au sens du COCC (articles 241 et suivants), confirme leur caractère non négociable. Le terme « nominatif » contenu dans leur nom renvoie clairement à cette caractéristique. Le CNO désigne nommément son titulaire et ne peut circuler que par les mécanismes du droit civil de la cession de créance, nécessitant une signification au débiteur cédé pour être opposable.
D. Qualification et nature juridique des CNO
À la lumière des analyses présentées et après confrontation avec le cadre réglementaire, il semble possible de qualifier les CNO comme des reconnaissances de dettes de droit public matérialisées par un certificat nominatif. Le terme « obligation » joint au certificat ne renvoie pas à des obligations négociables émises par le Trésor ou à des valeurs mobilières, mais à l’obligation de payer une dette due par l’État envers un fournisseur ou une contrepartie, selon les modalités définies par le certificat.
Après examen des textes applicables, cette qualification est cohérente avec notre analyse précédente. Les CNO « peuvent être assimilés à des reconnaissances de dettes, des titres de créance de droit public ». Le mécanisme des CNO s’inscrit dans une logique de titrisation des dettes fournisseurs de l’État: lorsqu’elles sont titrisées, ces dettes deviennent des emprunts intérieurs.
III. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
Compte tenu de ce qui précède, les CNO présentent des zones d’incertitude qu’il convient d’éclaircir par le biais de recommandations spécifiques.
A. Points d’incertitude
Premier point d’incertitude : l’absence d’un cadre légal spécifique aux CNO. Ces instruments ne figurent ni au Règlement 06/2013/CM/UEMOA, ni dans l’AUSCGIE, ni dans un texte sénégalais définissant leur régime juridique propre. Cette carence normative génère une insécurité juridique notable.
Deuxième point d’incertitude : la question de l’autorisation parlementaire. L’article 27 de la LOLF sénégalaise exige que les emprunts à moyen et long terme soient autorisés par une loi de finances. La Cour des comptes a constaté que les CNO ont été émis « hors circuit budgétaire » et qu’une partie des emprunts n’a pas reçu l’aval du Parlement, ce qui constitue une irrégularité dans la gestion budgétaire.
Troisième point d’incertitude : la titrisation de dettes fournisseurs constitue-t-elle juridiquement un « emprunt » au sens des textes budgétaires ? L’État ne contracte pas un nouvel emprunt mais transforme une dette existante en titre de créance. Cette distinction pourrait conduire à interpréter que les CNO échappent à l’exigence d’autorisation parlementaire.
Quatrième point d’incertitude : un conflit latent entre le principe de légalité budgétaire (autorisation parlementaire des emprunts) et la pratique administrative des CNO. Les textes UEMOA (Règlement 09/2007, Directive 06/2009) et la LOLF sénégalaise imposent une autorisation législative et un plafond des emprunts. Les CNO, émis hors cadre, constituent une dette « non retracée dans les comptes de l’État » et souvent qualifiée de « dette cachée ».
B. Recommandations
Recommandation 1 (Cadre juridique) : adopter un cadre légal national qui définisse clairement le régime des CNO, leur émission, leur transmission et leur comptabilité, en conformité avec les exigences de la LOLF et du droit communautaire de l’UEMOA.
Recommandation 2 (Régularisation budgétaire) : présenter au Parlement une loi de règlement qui intègre l’ensemble des CNO émis, conformément à l’obligation d’autorisation législative des emprunts publics.
Recommandation 3 (Transparence comptable) : inscrire systématiquement les CNO dans la comptabilité publique et dans les documents de programmation budgétaire (DPBEP, stratégie d’endettement).
Recommandation 4 (Sicurisation des créanciers) : pour les banques détenant des CNO, établir formellement la reconnaissance de la dette par l’État et clarifier les modalités de remboursement par un acte administratif confirmant la créance.
C. Conclusion sur la légalité et proposition de définition
La légalité des CNO présente des fragilités majeures au regard du droit budgétaire et du droit communautaire. Leur émission en dehors du cadre prévu par la LOLF et le Règlement 06/2013/CM/UEMOA constitue une irrégularité, comme l’a relevé la Cour des comptes sénégalaise. Leur validité en tant que reconnaissance de dette n’est garantie que s’il existe une contrepartie réelle (prestation, livraison ou service) au bénéfice de l’État émetteur. En l’absence de cause réelle et sérieuse, un CNO peut être remis en cause pour vice de forme, défaut d’autorisation ou défaut de cause.
Cette situation crée une insécurité juridique tant pour l’État que pour les banques créancières, qui ne bénéficient ni du régime privilégié des titres souverains négociables, ni des protections offertes aux porteurs de valeurs mobilières. La qualification des CNO comme de simples reconnaissances de dettes de droit public, soumises au droit commun des obligations, les expose aux risques de contentieux administratif et aux contestations liées à la régularité de leur émission.
Pour conclure, il convient de proposer une définition juridique claire et conforme au cadre OHADA et UEMOA des CNO. Une formulation possible serait la suivante : Certificat Nominatif d’Obligation (CNO) : titre de créance nominatif non négociable, émis par l’État ou un organisme public, matérialisant une dette envers un créancier identifié (fournisseur, prestataire), portant engagement de paiement à terme d’un montant principal éventuellement assorti d’intérêts. Sa transmission s’effectue par cession de créance de droit commun conformément aux articles 241 et suivants du COCC. Il ne constitue ni une valeur mobilière au sens de l’article 744 AUSCGIE, ni un titre du marché monétaire au sens du Règlement n°06/2013/CM/UEMOA.
